Resumo
Este artigo analisa a crise do modelo brasileiro de judicialização de demandas e o atuação dos cartórios como agentes de desjudicialização e garantidores da efetividade do acesso à justiça. Este trabalho aborda a crise por que passa o Poder Judiciário de acúmulo de demandas que aguardam uma solução definitiva e a investiga como os serviços cartoriais atuam para a efetivação do acesso à justiça de forma extrajudicial. Feita essa análise, procedemos então ao estudo das principais ações desjudicializantes previstas em lei, como inventário e partilha extrajudiciais, usucapião e adjudicação compulsória administrativa, o reconhecimento de paternidade socioafetiva, a alteração de nome e prenome, a busca e apreensão extrajudicial de bens móveis, dentre outras. Utiliza-se uma abordagem da pesquisa qualitativa, pois são interpretadas as ideias subjetivas dos doutrinadores sobre o tema. O delineamento metodológico é orientado pelo método de abordagem dedutivo e o procedimento para a coleta de dados é o de documentação indireta, por meio de pesquisa bibliográfica, que busca conhecer o entendimento dos doutrinadores acerca do tema. Como resultado obtido temos o debate sobre o reconhecimento da relevância da atuação dos cartórios no processo de desjudicialização bem como o questionamento sobre a viabilidade de aumentar essa colaboração, em prol da celeridade e da efetividade da prestação jurisdicional à sociedade brasileira.
INTRODUÇÃO
O modelo do sistema judiciário adotado no Brasil atualmente está sobrecarregado de demandas das mais variadas espécies, talvez em decorrência da chamada cultura da judicialização, talvez por conta de políticas públicas que facilitaram o acesso dos cidadãos à Justiça. O certo é que, de acordo com o relatório “Justiça em Números 2023”, do Conselho Nacional de Justiça, o Judiciário brasileiro finalizou o ano de 2022 com cerca de 63 milhões de ações judiciais em andamento, excluídas aquelas suspensas, sobrestadas ou em arquivo provisório. No período de 2015 a 2022, foi constatada uma redução na ordem de 8,7% dos casos pendentes líquidos, ou seja, que não consideram os suspensos, sobrestados ou em arquivo provisório. Esses dados revelam, por si só, o tamanho do problema que desafia o Poder Judiciário brasileiro, que acaba distanciando o jurisdicionado da justiça efetiva, haja vista a demora na conclusão das causas.
Na presente investigação, demonstra-se que os serviços cartorários têm cada vez mais destaque e importância na resolução extrajudicial de conflitos de modo mais célere e desburocratizado, com a entrada em vigor de várias Leis, Decretos e de vários Provimentos e Resoluções dos Tribunais Brasileiros e com a criação do Conselho Nacional de Justiça, que implantou a política pública dos meios adequados de solução de conflitos, com a edição da Resolução nº 125/2010, de tal modo que várias demandas as quais eram necessariamente resolvidas judicialmente, podem, agora, ser também solucionadas em cartórios.
O objetivo geral deste artigo é abordar a importância dos serviços cartorários para a resolução extrajudicial de demandas, e os objetivos específicos consistem em destacar a natureza jurídica dos serviços cartorários, o quantitativo de demandas que foram e que têm sido resolvidas extrajudicialmente nos cartórios, a contribuição dos serviços cartorários para uma mudança cultural brasileira de resolução judicial de conflitos; demonstrar as principais formas de resolução extrajudicial de demandas, tais como inventário, partilha e divórcio, a usucapião, a adjudicação compulsória, dentre outras; identificar ainda o conjunto de normas jurídicas que abordam esses atos, especialmente a Lei nº 13.105/15 (Novo Código de Processo Civil), a Lei nº 11.441/07, conhecida como Marco Legal das Garantias, bem como a Resolução nº 35 do Conselho Nacional de Justiça.
Para tanto, são utilizados métodos de procedimento histórico e comparativo. Histórico para analisar a evolução do Direito Notarial e Registral. Será empregada técnica de pesquisa bibliográfica. Também será utilizado o procedimento comparativo entre procedimento extrajudicial e processo judicial. Utiliza-se uma abordagem da pesquisa será qualitativa, pois são interpretadas as ideias subjetivas dos doutrinadores sobre o tema. O delineamento metodológico é orientado pelo método de abordagem dedutivo e o procedimento para a coleta de dados é o de documentação indireta, por meio de pesquisa bibliográfica, que busca conhecer o entendimento dos doutrinadores acerca do tema.
O plano de investigação foi organizado em seções. A primeira delas aborda a falência do modelo por muito tempo adotado no Brasil de judicialização de todas as demandas, havendo ou não conflito de interesses. Na segunda, por sua vez, demonstramos a necessidade da desjudicialização e algumas das principais ferramentas legais para tanto. Nela são abordadas algumas das principais competências dos serviços extrajudiciais no Brasil, como o inventário e a partilha, a separação ou o divórcio consensual, a usucapião, a adjudicação compulsória, a declaração e a dissolução de união estável, o reconhecimento da paternidade socioafetiva, a alteração de prenome e gênero e a retificação do nome, atividades essas que atingem importantíssima função social e que vêm contribuindo para a efetivação dos princípios fundamentais do acesso à justiça e da razoável duração do processo, previstos na Constituição Federal de 1988.
Como resultado obtido temos o debate sobre o reconhecimento da relevância da atuação dos cartórios no processo de desjudicialização bem como o questionamento sobre a viabilidade de aumentar essa colaboração, em prol da celeridade e da efetividade da prestação jurisdicional à sociedade brasileira.
Necessário também o debate sobre o reconhecimento da relevância da atuação dos cartórios no processo de desjudicialização, os quais vêm cada vez mais contribuindo no processo de redução de demandas pendentes, e a promoção, em toda a sociedade, das várias formas de resolução de demandas em cartório, a fim de que os cidadãos possam efetivamente usufruir dessa via extrajudicial de resolução de conflitos, que permite a facilitação do acesso à justiça.
2. A CRISE DO MODELO DE JUDICIALIZAÇÃO DE DEMANDAS NO BRASIL COMO PREMISSA PARA ANÁLISE
O Poder Judiciário brasileiro está sobrecarregado de demandas das mais variadas espécies, envolvendo questões familiares, imobiliárias, patrimoniais, comerciais, criminais dentre outras. De acordo com o relatório “Justiça em Números 2022”, do Conselho Nacional de Justiça o Judiciário brasileiro finalizou o ano de 2022 com cerca de 63 milhões de ações judiciais em andamento, excluídas aquelas suspensas, sobrestadas ou em arquivo provisório. No período de 2015 a 2022, todavia, foi constatada uma redução na ordem de 8,7% dos casos pendentes líquidos, ou seja, que não consideram os suspensos, sobrestados ou em arquivo provisório. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2023/08/justica-emnumeros-2023.pdf. Acesso em 28 de abril de 2024.
A ineficiência sempre foi uma marca da máquina estatal no Brasil. Em relação ao Poder Judiciário, não é incomum verificar a ausência de infraestrutura (instalação, espaço, pessoal, equipamentos etc) para a prestação do serviço jurisdicional. O número de demandas que ingressam no Poder Judiciário ainda é maior do que aquelas encerradas, e a estrutura para lidar com as mesmas muitas vezes é insuficiente. Some-se a isso o fato de que o Poder Judiciário não tem como atividade fim a gestão administrativa e seus servidores e magistrados muitas vezes não passaram por qualquer preparação para exercer esse papel administrativo.
Nas palavras de CAMPILONGO (2014, p. 130), “a própria constituição assegura que a lei não excluirá da apreciação do Judiciário lesão ou ameaça de lesão de direito e proíbe juízo ou tribunal de exceção (art. 5º, incisos XXIV e XXXVII). Entretanto, há anos – e, com maior intensidade, após 1988 e depois do crescimento econômico das duas últimas décadas – o Judiciário é Poder cada vez mais “sobrecarregado”. E, na medida em que o Executivo e o Legislativo sofrem brutal e generalizada descrença, muitas esperanças de afirmação e garantia de direitos acabaram transferidas para o Judiciário e agravaram a sobrecarga”. E continua “Vários problemas de funcionamento do nosso sistema de justiça decorrem do fenômeno da “sobrecarga”: (i) transferência de questões políticas e econômicas para a esfera judicial; (ii) judicialização da vida cotidiana; (iii) excessiva burocratização, demora e custo da solução judicial; (iv) surgimento de modelo “industrial” ou “de massa”, tanto de advocacia quanto de judicatura, do qual petições e sentenças padronizadas são o principal exemplo; (v) brutal queda de qualidade nos serviços de advocacia, cartórios judiciais e na própria prestação jurisdicional; (vi) estímulo a formas alternativas de resolução de litígios: pequenas causas, conciliação, mediação, arbitragem, agências com funções de atendimento ao consumidor e ao usuário de serviços públicos, são alguns desses problemas”.
Aspecto também relevante para entendermos a crise por que passa o Poder Judiciário é muito bem destacado por Rodrigues (2015, p. 5), para quem:
Outro fator, apontado por alguns juristas como o principal deles, é a inadequação do método utilizado para resolução dos conflitos, ou seja, as técnicas processuais vigentes não estariam adequadas à solução dos conflitos da atualidade porque teriam ficado defasadas com o tempo e com a evolução social. Essa inadequação refere-se não apenas à inexistência ou insuficiência de meios (soluções alternativas à judicialização, litigiosidade de massa etc.) para tratar dos conflitos da atualidade, mas também da inconveniência da técnica existente que foi criada sob uma perspectiva de ultra valorização do formalismo, positivista e liberal que está ultrapassada e inconveniente para o modelo sócio, político, econômico e cultural da atual da sociedade (RODRIGUES, 2015, p. 5)
É necessário reconhecer que a cultura brasileira da judicialização e que políticas estatais inclusivas, como a criação dos Juizados Especiais, que permitiram o acesso à Justiça por cidadãos mais vulneráveis economicamente, também contribuíram para o ajuizamento e consequente acúmulo de ações aguardando julgamento. Nesse sentido, destaca Silva (2023, p.37) que:
O compromisso com o social assumido pela Constituição Federal de 1988 resultou na introdução de variado número de instrumentos jurídicos no ordenamento jurídico pátrio, dos quais são exemplos: Lei Complementar n. 80/1994, que organiza a Defensoria Pública da União, do Distrito Federal e dos Territórios e prescreve normais gerais para sua organização nos Estados; Lei n. 8.078/1990, que dispõe sobre a proteção do consumidor; e Lei n. 9.099/1995, que dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais, entre outras (SILVA, 2023, p. 37).
Diante de tamanha facilitação do acesso ao Poder Judiciário, é notório que o modelo de centralização da resolução de demandas necessariamente por um juiz, por si só, não é mais capaz de atender de forma efetiva à necessidade social de resolução das mais variadas espécies de controvérsias, razão por que a ciência jurídica vem buscando caminhos diversos, dentre os quais vem ganhando cada vez mais destaque o sistema notarial e registral, por meio dos cartórios.
Destaca Grinover (2007, p.16) que:
A morosidade dos processos, seu custo, a burocratização na gestão dos processos, certa complicação procedimental; a mentalidade do juiz que nem sempre lança mão dos poderes que os códigos lhe atribuem; a falta de informação e de orientação para os detentores dos interesses em conflito; as deficiências do patrocínio gratuito, tudo leva à obstrução das vias de acesso à Justiça e ao distanciamento entre o Judiciário e seus usuários. O que não acarreta apenas o descrédito na magistratura e nos demais operadores do direito, mas tem como preocupante consequência a de incentivar a litigiosidade latente, que frequentemente explode em conflitos sociais, ou de buscar vias alternativas violentas ou de qualquer modo inadequadas (desde a Justiça de mão própria, passando por intermediações arbitrárias e de prepotência, para chegar até os “justiceiros”).
Nesse contexto de sobrecarga do Poder Judiciário, que acaba por prejudicar a efetividade do acesso à Justiça, verifica-se que os serviços cartorários têm cada vez mais destaque e importância na resolução extrajudicial de conflitos de modo mais célere e desburocratizado. Tais serviços extrajudiciais, sejam de notas ou de registros, estão previstos constitucionalmente no art. 236 da Carta Magna de 1988 e são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público, sendo ainda previstos no texto constitucional como órgãos integrantes do Poder Judiciário (art. 103-B, § 4º, III).
Destaca RODRIGUES (2022, p. 35), que “Nesses termos, a Constituição reconhece os serviços notariais e de registro como funções da soberania política, porque os compreende como serviços públicos, resultantes de histórica delegação da soberania política. E qualificada é tal soberania, por sua natureza, pela contribuição vital que empresta à segurança jurídica”.
A atividade cartorária é exercida no Brasil, portanto, em um formato inovador de outorga de parcela importante da soberania estatal, e tal modelo vem se revelando, cada vez mais, muito bem sucedido, na medida em que vem contribuindo de modo fundamental para a resolução de modo mais célere, a menor custo e com segurança jurídica, de inúmeras demandas que antes precisavam ser levadas a juízo, muito por conta, exatamente, do regime jurídico privado de gestão da atividade, que permite uma maior flexibilidade administrativa por parte de notários e registradores, seja para contratar funcionários, para adquirir equipamentos, para contratar a utilização de sistemas de informática etc.
Além disso, a entrada em vigor de várias Leis, Decretos e de vários Provimentos e Resoluções dos Tribunais Brasileiros e com a criação do Conselho Nacional de Justiça, que implantou a política pública dos meios adequados de solução de conflitos, com a edição da Resolução nº 125/2010, várias demandas as quais eram necessariamente resolvidas judicialmente, podem, agora, ser também solucionadas em cartórios.
Com a Resolução nº 125/2010 do Conselho Nacional de Justiça e depois com a entrada em vigor no novo Código de Processo Civil, foi instaurada no Brasil a política pública dos meios adequados de solução de conflitos, com o objetivo de encontrar soluções para a tutela adequada e eficiente de direitos. Essa política passou a contemplar e estimular não apenas o acesso ao Poder Judiciário, mas também a outras formas de resolução de conflitos, dentre elas os serviços cartorários. A política judiciária adotada pela Resolução nº 125/2010 trouxe uma grande transformação no modelo dos serviços judiciários atualizando o conceito de acesso à justiça, passando a ser entendido como o acesso a uma ordem jurídica justa, e não apenas o acesso a um processo conduzido pelo Poder Judiciário.
Como bem explicita Maria Tereza Sadek (2021, p. 09-10), “o sistema de justiça é mais amplo do que o poder judiciário. A rigor, o juiz é apenas uma peça de um todo maior. O sistema de justiça envolve diferentes agentes: o advogado, pago ou dativo; o delegado de polícia; funcionários de cartório; o promotor público e, por fim, o juiz”. Isso significa que a resolução de fatos jurídicos deve se dar não apenas no Poder Judiciário, mas também valer-se de novos mecanismos que melhorem o sistema de justiça como um todo, facilitando o acesso a uma justiça célere e, portanto, mais efetiva.
Eis, portanto, o contexto do movimento da desjudicialização pelo qual o Brasil vem passando, que, de acordo com a Associação dos Notários e Registradores do Brasil na 5ª Edição da revista “Cartório em números” (p.04), “tem tornado os Cartórios Extrajudiciais brasileiros protagonistas na melhoria da qualidade de trabalho da Justiça e no acesso da população à resolução de seus problemas cotidianos que, muitas vezes não demandam litígio e podem ser solucionados mediante comum acordo entre as partes. A nova realidade jurídica, que busca promover uma solução multiportas às demandas da sociedade, tem encontrado nas mais de 13.415 unidades extrajudiciais o caminho propício para desafogar a Justiça e trazer economia ao erário público, que se utiliza do serviço instalado delegado para proporcionar maior eficiência, agilidade e simplicidade aos atos pessoais e patrimoniais do cidadão brasileiro”, disponibilizado no sítio da ANOREG
Como bem expõe CAMPILONGO (2014, p. 135), “Longe de ser “velharia inútil” e “ineficiente burocracia”, o que a mais moderna literatura jurídico-econômica discute sobre o “notariado latino” aponta exatamente na direção inversa: destaca sua relevância para a segurança jurídica e a eficiência econômica. Assim, o notariado latino não apenas funciona como pilastra de estabilização de relações jurídicas, redução de custos de transação e fonte de produção de direitos, como revela automática – e, na verdade, antiga e tradicional – capacidade adaptativa para tratar das formas alternativas de resolução de conflitos…”
3. A ATUAÇÃO DOS CARTÓRIOS EXTRAJUDICIAIS NA DESJUDICIALIZAÇÃO E GARANTIDORES DA EFETIVIDADE DO ACESSO À JUSTIÇA E OS INSTRUMENTOS LEGAIS DE DESJUDICIALIZAÇÃO
No contexto do acúmulo excessivo de demandas aguardando solução pelo Poder Judiciário e da necessidade de efetivar as garantias constitucionais da inafastabilidade da jurisdição (CF – art. 5º, inc. XXXV) e da razoável duração do processo (CF – art. 5º, inc. LXXVIII), os cartórios extrajudiciais vêm sendo reconhecidos cada vez mais como um ator importante, integrante do sistema de Justiça, na resolução de conflitos, e vários procedimentos que antes somente eram resolvidos pelas vias judiciais passam a ter solução encontrada extrajudicialmente.
A legislação brasileira vem ampliando o rol de ações desjudicializantes, dentre as quais merecem destaque o divórcio consensual e o inventário, a usucapião extrajudicial, a adjudicação compulsória, a dissolução de união estável, o reconhecimento de paternidade socioafetiva, a alteração de prenome e gênero e ainda a retificação de nome, que podem ser solucionadas muito mais rapidamente e a menor custo nos cartórios.
Destaca Silva (2023, p.47) que “Dentre as principais finalidades da desjudicialização estão: reduzir o número de feitos judiciais; tornar a resposta ao usuário mais ágil e efetiva; afastar os juízes das causas de jurisdição voluntária; reduzir o prazo de tramitação dos processos litigiosos; aumentar a eficiência dos servidores do Poder Judiciário; diminuir os gastos do poder público com o Judiciário, entre outras”.
Os cartórios vêm tendo, portanto, cada vez mais, reconhecida sua função social na resolução extrajudicial de várias situações que antes exigiriam a apreciação por um Juiz. O papel das serventias extrajudiciais, atuando em atos como inventário, partilha, usucapião e adjudicação compulsória, por exemplo, é muito útil para a sociedade brasileira e traz desafogo ao Poder Judiciário para que possa atuar em causas litigiosas e mais complexas.
Nas palavras de CAMPILONGO (2014, p. 155), “O serviço público delegado pelo Estado ao corpo de profissionais qualificados e selecionados em concursos públicos rigorosos e concorridos, como é o caso dos Registros Públicos, tem muitíssimo a oferecer a esse esforço de modernização. Seu potencial ainda não foi suficientemente identificado e, por isso mesmo, muito ainda poderá ser feito – em especial com o concurso de novas ferramentas de informática – para que a fé pública notarial e a especialização de conhecimentos do tabelião sejam largamente postos à disposição da cidadania, do Judiciário e da Administração”.
Para que se tenha ideia em números acerca da importância, para o Poder Judiciário e para a efetividade do acesso à justiça, dos instrumentos extrajudiciais de resolução de demandas, é importante colacionarmos alguns dados expressivos trazidos pela Associação dos Notários e Registradores do Brasil na 5ª Edição da revista “Cartório em números”.
De acordo com o estudo, desde a publicação do Provimento nº 16/2012 do Conselho Nacional de Justiça e até o fechamento da referida edição, já foram realizados 225.829 reconhecimentos de paternidade diretamente nos Cartórios de Registro Civil, procedimento esse que levaria cerca de dois anos em juízo e que em cartório leva apenas um dia para ser solucionado, gerando uma economia de mais de 450 milhões de reais ao Poder Judiciário.
Quanto ao reconhecimento da paternidade socioafetiva, que é aquele com base no afeto, sem que haja vínculo de sangue entre as pessoas, tal prática vem sendo realizada em cartório desde a publicação do Provimento nº 63/2017 do Conselho Nacional de Justiça, totalizando 11.166 atos em todo o Brasil, levando de 5 a 15 dias para ser concluído, a depender da manifestação do Ministério Público, e gerando uma economia de cerca de 19 milhões de reais.
Em relação à alteração de prenome e gênero, após o Supremo Tribunal Federal decidir na ADI nº 4.275/DF pelo reconhecimento do direito da pessoa transgênero à substituição de prenome e gênero diretamente no ofício do registro civil de pessoas naturais, independentemente de ter feito cirurgia de redesignação ou da realização de tratamentos hormonais ou patologizantes, a Corregedoria Nacional de Justiça editou o Provimento nº 73, publicado no dia 28 de junho de 2018. Desde então já foram realizadas mais de 13 mil mudanças de nome e gênero em Cartório, procedimento esse que é concluído em, no máximo, 5 dias e levava cerca de 2 anos para ser julgado em juízo, trazendo uma economia de 20 milhões de reais.
Não menos importante foi a mudança legislativa trazida pela entrada em vigor da Li nº 14.382/2022, que permitiu a extrajudicialização da alteração de nome e a inclusão de nome familiar sem a necessidade de motivação. Com isso, esse procedimento tramita em cartório e é concluído em 5 dias, ante os 2 anos que demoraria pelas vias judiciais, trazendo uma economia de 37 milhões ao Poder Judiciário.
Dentre os mais notáveis instrumentos de desjudicialização previstos no ordenamento jurídico, destacam-se ainda o divórcio consensual e inventário extrajudiciais, decorrentes da promulgação da Lei nº 11.441/2007, bem como da Resolução nº 35/2007 do Conselho Nacional de Justiça, objetivando facilitar a realização de separações e divórcios consensuais quando o casal não possui filhos menores ou incapazes e do inventário quando os herdeiros forem capazes e concordes. Por meio dessalei foram incluídos quatro novos artigos no Código de Processo Civil de 1973, quais sejam, o art. 1.124-A (regras para a separação e o divórcio consensuais), os arts. 982 e 983 (tratam do inventário extrajudicial), e o art. 1.031 (cuida da partilha amigável).
Destaca CASSETTARI (2017, p. 4), que “a real intenção da norma da norma era tornar mais ágeis e céleres a separação e o divórcio quando estes fossem consensuais, inexistindo filhos menores e incapazes do casal, e também o inventário quando não houvesse incapazes, testamento e litígio, para que se evitassem os transtornos de espera que uma ação judicial de separação ou divórcio consensual e também de inventário geram para os jurisdicionados, permitindo, assim, que o Poder Judiciário ganhe um tempo maior para se dedicar às decisões de questões mais complexas”. E prossegue destacando que “abre-se uma possibilidade de duplo favorecimento para ambos os lados: o jurisdicionado ganha uma nova forma de realizar separação, divórcio e inventário muito mais ágil, e o Judiciário ganha mais tempo para se dedicar às questões complexas, com a redução da tramitação desses processos”.
Pode-se afirmar que a realização extrajudicial de separação e divórcio consensuais, bem como de inventário e partilha são os principais instrumentos de desjudicialização previsto no Brasil, e, portanto, são os que mais contribuem para a redução da sobrecarga da Poder Judiciário, para a celeridade processual e para a efetividade do acesso à Justiça. De acordo com a Associação dos Notários e Registradores do Brasil na 5ª Edição da revista “Cartório em números” (p.72), “A atuação notarial nos atos da Lei 11.441/2007 resultou na facilitação e otimização de tempo para o cidadão e para o Poder Judiciário, além de gerar uma economia de quase R$ 7,8 bilhões para os cofres públicos (até 30 de novembro de 2023), beneficiando mais de 8 milhões de pessoas”. Ainda de acordo com esse levantamento, desde o ano de 2007 mais de um milhão de divórcios diretos já foram realizados pelos cartórios de todo o Brasil, assim como cerca de dois milhões e trezentos mil inventários. Em tempo, vale ressaltar que, em novembro de 2023, o Supremo Tribunal Federal decidiu por maioria (RE 1.167.478, Tema 1.053) que a separação não é mais requisito para o divórcio no Brasil, revogando normas do Código Civil após a Emenda Constitucional nº 66/2010, de modo que a única exigência é a vontade mútua dos cônjuges, o qual facilitará ainda mais a realização extrajudicial do divórcio.
Atualmente, tanto o divórcio consensual quanto a dissolução consensual da união estável em cartório encontram previsão no art. 733 do Código de Processo Civil de 2015, bastando que as partes concordem com a sua realização e que não hajam nascituros ou filhos incapazes. Em relação ao inventário e à partilha extrajudiciais, com a entrada em vigor do novo Código de Processo Civil eles passaram a ser tratados no art. 610, bastando para sua realização em cartório que não tenham interessados incapazes na sucessão, que haja concordância de todos os herdeiros capazes e que o de cujos não tenham deixado testamento.
Sem querer entrar na tratativa específica de cada um dos citados procedimentos de desjudicialização, mas para o enriquecimento da análise do tema ora tratado, é importante destacar que o Superior Tribunal de Justiça, ao apreciar a possibilidade de realização extrajudicial de inventário mesmo havendo testamento, sob a relatoria da Ministra Nancy Andrighi, entendeu que, sendo todos os herdeiros capazes e concordes, a existência do testamento não impede que o inventário seja feito por meio de escritura pública, em cartório.
Destaca a Eminente Ministra em seu voto: “7- Anote-se ainda que as legislações contemporâneas têm estimulado a autonomia da vontade, a desjudicialização dos conflitos e a adoção de métodos adequados de resolução das controvérsias, de modo que a via judicial deve ser reservada somente à hipótese em que houver litígio entre os herdeiros sobre o testamento que influencie na resolução do inventário. 8- Finalmente, uma interpretação sistemática do art. 610, caput e § 1º, do CPC/15, especialmente à luz dos arts. 2.015 e 2.016, ambos do CC/2002, igualmente demonstra ser acertada a conclusão de que, sendo os herdeiros capazes e concordes, não há óbice ao inventário extrajudicial, ainda que haja testamento, nos termos, inclusive, de precedente da 4ª Turma desta Corte”.
Outros dois importantíssimos instrumentos de desjudicialização de demandas e que muito contribuem para a efetividade do acesso à justiça e para a pacificação social, na medida em que muito contribuem para a redução do grave problema da falta de regularização imobiliária no Brasil, são a usucapião e a adjudicação compulsória extrajudiciais.
A usucapião extrajudicial ou administrativa encontra previsão legal no art. 216-A da Lei de Registros Públicos, com a redação trazida pela Lei nº 13.105/2015, a qual contém o novo Código de Processo Civil, e pela Lei nº 13.465/2017. Em seguida, o Conselho Nacional de Justiça publicou o Provimento nº 65/2017, regulamentando de modo mais específico os procedimentos de usucapião extrajudicial, de modo a facilitar a aquisição do direito do possuidor. Ressalte-se que o Registrador de Imóveis possui todo o acervo dos imóveis registrados no Município o em determinada circunscrição, assim como um conhecimento mais específico e próximo da realidade fática imobiliária, o que em muito contribui para a análise do procedimento. Além disso, o procedimento é instruído com uma Ata Notarial, elaborada por um Tabelião de Notas, que atesta suas constatações sobre a posse, o tempo e o tipo de usucapião pretendida, sem a necessidade de movimentar toda a máquina estatal com notificações e oficiais de justiça.
Paiva, Kümpel e Viana (2023, p. 92) destacam que “Houve uma desjudicialização na forma de aferir a existência do instituto, dispensando o mandado judicial e mesmo a intervenção do parquet. A tramitação pela via administrativa da usucapião tem caráter facultativo, mas pode, a qualquer momento após o registro, ser revista em sede jurisdicional”. E prosseguem (p.92-93): “O novo instrumento tem a característica diferencial da celeridade, pois se estima uma duração aproximada de 90 a 120 dias, e muito se assemelha à retificação consensual prevista nos arts. 212 e 213 da Lei nº 6.015/1973. A simplicidade do procedimento – quando comparado à alternativa judicial – facilitará ao possuidor a aquisição da propriedade imobiliária fundada na posse prolongada, por meio de um trabalho desenvolvido em conjunto entre o tabelião e o Registrador Imobiliário”.
A adjudicação compulsória extrajudicial, por seu turno, surgiu recentemente, com o advento da Lei nº 14.382/2022, que introduziu o art. 216-B na Lei de Registros Públicos, permitindo a transferência de um imóvel para o nome do comprador em procedimento realizado em cartório, caso o vendedor não cumpra com suas obrigações contratuais ou se recuse a assinar a escritura definitiva de compra e venda, após a quitação do imóvel. Destacam Moraes e Carvalho (2023, p. 36) que “Por meio da lei nº 14.382, de 27 de junho de 2022, o legislador brasileiro trouxe mais uma inovação no avanço da desjudicialização, a adjudicação compulsória extrajudicial, incluída na Lei de Registros Públicos, como procedimento a ser tramitado junto ao Registro de Imóveis competente.
Nesse cenário, é importante também ressaltar que possíveis ampliações no rol de ações desjudicializantes vem sendo permanentemente debatidas, tanto em eventos jurídicos promovidos pelo Poder Judiciário, quanto no Congresso Nacional, merecendo especial destaque a recente Lei Federal n. Lei 14.711/23, conhecida como Marco Legal das Garantias, que ampliou ainda mais as atribuições cartorárias no Brasil, em benefício da sociedade, na medida em passou a permitir, por exemplo, a negociação prévia de dívidas antes da efetivação do protesto, a conciliação e a mediação extrajudicial, a execução extrajudicial de hipotecas, a emissão de certificado de vida pelos cartórios de registro civil e ainda a busca e apreensão extrajudicial de bens móveis.
Como já destacado, os instrumentos jurisdicionais tradicionalmente utilizados revelaram-se insuficientes para atender a demanda social, sendo imprescindível a busca por outros meios de pacificação social e de resolução de fatos sociais com repercussão jurídica, como já manifestou o Superior Tribunal de Justiça:
A desjudicialização dos conflitos e a promoção do sistema multiportas de acesso à justiça deve ser francamente incentivada, estimulando-se a adoção da solução consensual, dos métodos autocompositivos e do uso dos mecanismos adequados de solução das controvérsias, tendo como base a capacidade que possuem as partes de livremente convencionar e dispor sobre os seus bens, direitos e destinos” (REsp 1623475/PR, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em17/04/2018,DJe20/04/2018)
Questões sem tanta complexidade, ou naquelas complexas, porém nas quais exista consenso entre as partes envolvidas, não há a necessidade da presença de um juiz como interveniente. Nessas hipóteses, nada mais inteligente que a resolução da situação pela via extrajudicial, tomando a termo a vontade das partes, a qual será ratificada por um profissional do direito imparcial e dotado de fé-pública.
Como bem destaca Silva (2023, p.91), “No tocante à capilaridade, os cartórios se encontram presentes em grande parte dos municípios brasileiros: são 13.440 cartórios distribuídos pelos 5.570 municípios brasileiros. Boa parte das serventias possui estruturas física e tecnológica satisfatórias, o que também pode contribuir para a efetivação dos direitos pela via da desjudicialização. Em suma: a utilização da estrutura dos cartórios extrajudiciais para o aprimoramento do sistema de justiça pode resultar em ganhos diversos para o Poder Público e para a sociedade”.
A atividade notarial, portanto, tem tido importante papel na desjudicialização na medida em que assume um papel de assessoramento jurídico, com características próprias, que somente podem ser encontradas nesse profissional do direito dotado de fé-pública. Como já dito, referida função é imprescindível na promoção e prevenção de litígios e para garantir a segurança jurídica das relações.
É válida a transcrição de trecho de obra de Theodoro Júnior (2015, p. 144) em que destaca a tendência atual de desjudicialização dos procedimentos de jurisdição voluntária, sem que se verifique qualquer inconstitucionalidade:
Destarte, os procedimentos de jurisdição voluntária não figuram necessariamente na área de definição da atividade jurisdicional. Prova disso é que, sem violar a atribuição constitucional contida na partilha dos poderes soberanos estatais, muitas medidas que no passado figuravam no rol dos procedimentos ditos de jurisdição voluntária têm migrado para a competência de órgãos administrativos, sem qualquer eiva de inconstitucionalidade. Veja-se, para exemplificar, a permissão para que a consignação em pagamento se processe extrajudicialmente (Cód. Civil, art. 334; NCPC, art. 539, § 1º); para que o Oficial do Registro de Imóvel promova a notificação do promissário comprador, relativamente a negociação de imóveis loteados, constituindo-o em mora e cancelando o registro do respectivo contrato, sem depender de decisão judicial alguma (Lei 6.766/1979, art. 32); também da mesma forma se procede administrativamente, por meio do Oficial do Registro de Imóveis, para se obter o cumprimento do compromisso de compra e venda, quando o promitente vendedor não providencia a outorga da escritura definitiva depois de ter sido pago o preço integral da promessa (Lei 6.766/1979, art.27); iguais procedimentos administrativos a cargo do Oficial de Registro de Imóveis são autorizados tanto no inadimplemento, como no cumprimento do contrato de financiamento imobiliário sob garantia de alienação fiduciária (Lei 9.514/1997, arts. 25, 26 e 27); também a venda forçada do imóvel hipotecado por meio de contrato de financiamento do Sistema Financeiro de Habitação pode ser promovida sem processo judicial, por iniciativa da instituição financeira (Decreto-lei 70/1966, arts. 31 e 32); a separação e o divórcio consensuais (NCPC, art. 733), assim como a partilha amigável (NCPC, art. 610, § 1º) tanto podem ser processados em juízo como administrativamente por meio de ato notarial etc. O que, de fato, se nota no direito moderno é, na verdade, uma tendência acentuada a processar administrativamente tanto o cumprimento como a resolução de diversos contratos e a desconstituição de situações jurídicas, antes administradas pelo Poder Judiciário, afastando a necessidade da interferência judicial.
Nesse contexto, podem também ser apontados como alguns dos principais atos desjudicializados previstos em normas brasileiras, quais sejam: a) divórcio, separação consensuais e extinção consensual de união estável, na hipótese de não haver nascituro ou filhos incapazes (Artigo 733 do CPC e Resolução nº 35/2007 do CNJ); inventário, arrolamento e partilha realizados pelos herdeiros, desde que todos capazes e concordes (artigo 610, § 1º do CPC e Resolução nº 35/2007 do CNJ); usucapião extrajudicial (artigo 1.071 do CPC, que inseriu o artigo 216-A na Lei nº 6.015/73), regulado pelo Provimento nº 65/2017 do CNJ; ata notarial como meio de prova (artigo 384 do CPC); possibilidade de protesto das sentenças transitadas em julgado (artigo 517 do CPC), assim como da dívida alimentar (artigo 528, § 1º do CPC); demarcação e divisão por escritura, havendo consenso entre os interessados (artigo 571 do CPC c/c artigo 213, § 9º, da Lei nº 6.015/73); adjudicação compulsória (artigo 216-D, da Lei 6.015/73); reconhecimento da paternidade socioafetiva (Provimento 63/2019 do CNJ); a alteração de prenome e gênero, conforme Provimento nº 73/2018 do CNJ, erigido após o julgamento da ADI nº 4.275 pelo STF.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Não restam dúvidas de que, apesar de todo o esforço do Poder Judiciário para atenuar a crise já vivenciada há muitos anos relativa ao acúmulo de demandas sem resolução final, seja por meio de treinamentos aos magistrados e servidores, seja pela realização de novos concursos públicos, pelo estabelecimento de metas ou ainda por meio de mudanças legislativas, todas essas medidas, embora sejam louváveis, não vinham se revelando capazes de, sozinhas, estancar o contínuo aumento do gargalo do Judiciário no Brasil.
Nesse contexto, verificou-se que seria necessário que a resolução de situações jurídicas contasse com a participação dos serviços cartorários ou extrajudiciais, previstos no art. 236 da CF/88, os quais são exercidos por profissionais do direito, por delegação do Poder Público, após aprovação em concurso público. O Conselho Nacional de Justiça editou, então a Resolução 125/2010, que nos trouxe a política pública dos meios adequados de solução de conflitos, caracterizando verdadeira ressignificação do acesso à justiça no ordenamento jurídico brasileiro, para não mais se contemplar apenas o acesso ao Poder Judiciário, mas também possibilitar que se busque o acesso ao direito por outras formas.
Tal política pública foi, então, ratificada pelo novo Código de Processo Civil, que previu o direito ao acesso à justiça no artigo 3º, caput, de forma diversa daquela como prevista na CF/88 (substituindo a expressão “apreciação do Poder Judiciário” por “apreciação jurisdicional”), bem como no seu parágrafo 2º que “o Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos” e no parágrafo 3º que “a conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial,” estabelecendo, assim, uma política judiciária de métodos consensuais de resolução de conflito.
Nesse contexto, foram citados alguns exemplos de medidas desjudicializantes já bem consolidadas, que ampliaram a atuação dos cartórios em benefício da sociedade, como as que permitiram a realização extrajudicial de inventário e partilha, da separação e do divórcio consensual, da usucapião, da adjudicação compulsória, da declaração e a dissolução de união estável, do reconhecimento da paternidade socioafetiva, da alteração de prenome e gênero e da retificação do nome, ou ainda as mais recentes alterações trazidas pelo novo Marco Legal das Garantias (Lei n. 14.711/2023) que passou a permitir a negociação prévia em cartório de dívidas antes da efetivação do protesto, a conciliação e a mediação extrajudicial, a execução extrajudicial de hipotecas, a emissão de certificado de vida pelos cartórios de registro civil e ainda a busca e apreensão extrajudicial de bens móveis.
Verifica-se, portanto, que tem recebido cada vez mais reconhecimento no Brasil a relevância da atuação das serventias extrajudiciais para a resolução de situações jurídicas das mais variadas espécies, como já demonstrado, que vão desde a realização de inventário, partilha e divórcio pela via administrativa, até a alteração no nome ou o reconhecimento de paternidade socioafetiva, questões essas da maior relevância e nas quais, inexistindo conflito de interesses, podem e dever ser solucionadas da forma mais célere e efetiva, ou seja, valendo-se da enorme capilaridade dos cartórios por todo o país.
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